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解读《中华人名共和国国家赔偿法》

来 源:临沂律师刘新民上传   发布时间:2010/5/21   ( 阅 读 次 数:6867 )

 
 
  
一、我国国家赔偿法的基本内容
  《中华人民共和国国家赔偿法》共6章35条,主要包括以下四个方面的内容(国家赔偿范围、国家赔偿义务机关、国家赔偿方式和标准、国家赔偿程序):
(1)国家赔偿范围
  国家赔偿的范围是国家赔偿法的核心问题。它是指国家对国家机关及其工作人员在行使职权中的侵权行为所承担的赔偿责任的范围。它要解决的是国家对哪些国家机关造成的哪些损害给予赔偿的问题。对相对人来说,国家赔偿范围意味着其求偿权的范围。国家赔偿范围确定的大与小、宽与窄,直接关系到国家对人民群众合法权益的保护程度。因此,从某种意义上说,国家赔偿范围是衡量一个国家民主法治进程的尺度之一。由于我国的国家赔偿法只涵盖了行政赔偿和刑事赔偿,所以,我国国家赔偿的范围包括行政赔偿和司法赔偿,不包括立法赔偿和军事赔偿。
  行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员在行使行政职权时,违法侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,国家依法向受害人赔偿的制度。
  司法赔偿指国家司法机关及其工作人员在行使司法职权过程中,违法侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,国家依法向受害人予以赔偿的制度。司法赔偿又可分为刑事赔偿和其他司法赔偿。刑事赔偿是指行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的国家机关及其工作人员在办理刑事案件的过程中,违法行使职权,侵犯了犯罪嫌疑人、被告人或其他公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,国家依法向受害人予以赔偿的制度。其他司法赔偿是指国家司法机关及其工作人员在行使除刑事司法职权以外的其他司法职权时,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,国家依法向受害人予以赔偿的制度。
  行政赔偿在国家赔偿中占有重要的位置。因为行政机关是国家权力机关的执行机关,国家约80%的法律法规,是由行政机关及其工作人员来实施的,因此,在国家机关中,行政机关与公民的关系最直接、最广泛、最经常。如果他们违法行使职权,必然直接侵犯公民和组织的合法权益,负面影响也很大。所以,行政赔偿是国家赔偿的重点。
  在行政赔偿中,行政机关的违法致害行为包括两类:一类是具体行政行为,一类是事实行为。根据国家赔偿法的规定,国家只对这两类行为承担赔偿责任。行政机关的抽象行政行为不属赔偿范围。
  另外,国家赔偿法对公民、法人和其他组织合法权益的保护也只限于人身自由权、生命健康权和财产权的损害赔偿。
(2)国家赔偿义务机关
  由于国家赔偿的责任主体是国家,而国家是抽象的政治实体,受害人不可能直接请求抽象的国家承担具体的赔偿义务,这就需要有一个义务主体来代表国家履行赔偿义务,这个义务主体就是赔偿义务机关。所以,赔偿义务机关就是具体履行国家赔偿义务的组织,它代表国家接受国家赔偿请求,参加国家赔偿程序,支付赔偿费用。
  我国国家赔偿法在确定赔偿义务机关时,基本采用的是谁致害,谁负责的原则。即实施侵害的机关或工作人员所属的机关负责赔偿。
(3)国家赔偿方式和标准
  国家赔偿的方式,即国家承担赔偿责任的各种形式。由于损害的性质、情节、程度不同,赔偿的方式也有所不同。由于国家机关承担着国家运转的各项职能,为保证公务的正常履行,赔偿的方式应力求便捷易行,以避免国家机关陷入繁琐的个案纠缠之中而贻误公务。因此,我国国家赔偿是以金钱赔偿为主要方式,以返还财产、恢复原状为补充。
  国家赔偿的计算标准,是指国家支付赔偿金赔偿受害人的损失时适用的标准。由于国家侵权损害的类型多种多样,损害造成的结果也各不相同,设定一个计算标准尤为重要。
  从世界各国的情况来看,发达资本主义国家大都建立了国家赔偿制度,其赔偿标准大致有如下三种:
  1.惩罚性标准。侵权主体除向受害人补足其实际损失的费用外,还应支付额外的费用,这种额外的赔偿金超出了受害人的实际损失,带有惩罚的性质。
  2.补偿性标准。侵权主体支付的赔偿金仅仅是填平补齐受害人的实际损失。
  3.抚慰性标准。国家赔偿不足以填补受害人的实际损失,仅仅是象征性、安慰性的给予一定的补偿,这种赔偿的数额往往少于受害人的实际损失。
  由于赔偿标准与国家财力直接相关,基于当时的经济条件,我国的赔偿基本采取的是抚慰性标准。
(4)国家赔偿程序
  国家赔偿程序是指国家机关受理解决国家赔偿纠纷所要遵循的步骤、顺序、方式和时限的总和。对国家赔偿请求人来说,这一程序是获得国家赔偿、实现权利救济的途径和手段。对国家赔偿义务机关来说,是确定其赔偿义务和责任的程序。对人民法院来说,则是最终解决国家赔偿纠纷案件的程序。我国国家赔偿法分别就行政赔偿和司法赔偿规定了不同的程序。其最大的区别在于行政赔偿可以由法院通过诉讼的方式解决,而司法赔偿则是法院通过非诉的方式解决。
二、重要意义
  国家赔偿,从一般意义上说,是国家对国家权力活动中的侵权行为承担赔偿责任的一种法律制度。与古罗马时期就已开始出现的民事赔偿相比,国家赔偿只不过才有100多年的历史(19世纪70年代出现)。尽管如此,随着现代社会科技的发展,国家权力的扩张,国家侵权的机会以及可能性在逐渐增大,国家赔偿也就变得十分的重要。因为它不仅对社会的稳定与发展至关重要,而且对国家的民主与法制建设有着十分重大的意义,特别是对和谐社会的建立有着积极的促进作用。
三、发展脉络
  新中国成立前,当时的晚清政府、尤其是民国政府,虽然颁布了一些法律法规,但没有一条是关于国家赔偿的。
  1949年新中国成立后,在第一部宪法(1954年)中就确立了国家赔偿的原则,其中第97条规定:“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有取得赔偿的权利”。之后在1982年宪法(现行宪法)中进一步重申了这一原则,并提出了立法的任务,其中第41条第3款规定:“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”
  法律制度的建立是一个渐进的过程,发展的过程。所以,我国的国家赔偿法律制度的建立也经历了一个渐进过程。在没有制定国家赔偿法前,我国是适用有关民事法律的规定进行国家赔偿的。1986年制定的《民法通则》第121条规定,“国家机关和国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。” 此后,为了切实保障公民的合法权益,同时监督行政机关依法行使职权,1989年我国制定了《行政诉讼法》,其中,第67条第1款规定:“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的,有权请求赔偿。”尽管行政诉讼法对行政赔偿的相关问题作了规定。但是,仅有三条的规定,并且非常概括,缺乏操作性。因此,为了解决这些问题,同时也为了解决司法领域的国家赔偿问题,在1989年制定行政诉讼法后,全国人大常委会法制工作委员会就开始组织起草国家赔偿法。经过四年多的努力,1994年5月12日,八届全国人大常委会第7次会议通过了《中华人民共和国国家赔偿法》,于1995年1月1日施行。国家赔偿法对行政赔偿和刑事赔偿的范围,赔偿义务机关,赔偿的方式、标准和计算方法,赔偿的程序,赔偿费用等,作了全面具体规定。这部法律的出台,扩大了公民权利的救济途径,健全了我国国家责任制度,标志着我国国家赔偿法律制度的全面确立。
四、国家赔偿法作用
  国家赔偿法的作用在很大程度上是由其价值取向所决定的,如保障公民权利、调整公私利、规范国家权力等,具体来说,国家赔偿法有以下作用:
(1)规范国家赔偿,建立健全国家责任制度
  国家赔偿通常规定在宪法中,但要将高度概括的宪法条文变成实际可操作的具体制度就需要相应的法律去完成,国家赔偿法及其他有关赔偿的规定正是为了执行宪法,对国家赔偿的有关实体问题和程序问题予以规范,以真正确立起国家责任制度。我国在上世纪80年代恢复法治建设后,先是逐步确立了民事、行政和刑事责任,但国家责任制度却相对落后,1989年颁布的《行政诉讼法》和1994年颁布的《国家赔偿法》,使得这一状态得以改观。
  保障公民、法人和其他组织依法行使国家赔偿请求权国家赔偿请求权是宪法赋予公民的权利,但我国现行宪法的规定十分原则,不具有可操作性。正因为如此,虽然我国在1954年宪法中就规定了公民享有国家赔偿请求权,但由于缺乏配套的具体规范,国家赔偿制度并没有真正建立起来,这一权利只停留在宪法条文中而没有变成一项实际的权利。所以,我国《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的制定,贯彻了宪法保障公民权利的立宪精神和目的,是对现行宪法关于国家赔偿请求权规定的具体化,尤其是《国家赔偿法》对国家赔偿的范围、赔偿请求人、赔偿义务机关及赔偿程序方面的规定,有效地保证了受害人行使国家赔偿请求权。
(2)监督和促进国家机关依法行使职权
  《国家赔偿法》一方面规定违法致相对人损害的国家机关必须承担赔偿责任,从而可以遏制国家机关违法失职行为的发生,达到监督和控制权力的目的;另一方面《国家赔偿法》又规定国家在赔偿相对人损失后,可以向有故意或重大过失的公务人员行使追偿权,这将进一步防止公务人员滥用国家权力,促使国家机关及其工作人员依法行使职权。
五、国家赔偿法定义
(1)国家赔偿定义
  《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第2条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人在依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该条可知,国家赔偿是指国家机关及其工作人员在行使职权的过程中,违法侵犯公民法人或者其他组织的合法权益并造成损害,由国家承担赔偿责任的法律制度。其中国家机关是指国家行政机关审判机关检察机关、监狱管理机关。
(2)行政赔偿定义
  根据《国家赔偿法》的规定,国家赔偿分为行政赔偿和司法赔偿。行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使行政权力的过程中,因其行为违法而侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害,由国家承担赔偿责任的法律制度。
(3)司法赔偿定义
  司法赔偿是指司法机关及其工作人员在行使司法权的过程中,因其行为违法侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害,由国家承担赔偿责任的法律制度。司法赔偿又分为刑事司法赔偿与民事司法赔偿、行政司法赔偿。刑事赔偿是指行使侦查权、检察权、刑事审判权、监狱管理权的国家司法机关及其工作人员执行职务时,违法实施侵权行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害,由国家承担赔偿责任的法律制度民事、行政司法赔偿则是人民法院在审理民事、行政案件的过程中违法采取强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误、造成损害由国家承担的赔偿责任。
六、国家赔偿与民事赔偿的区别
  国家赔偿是从民事赔偿发展而来的,因此两者有许多共通之处。但是,国家赔偿是独立于民事赔偿的自成体系的法律制度,两者的区别可概括为:
  (1)赔偿发生的原因不同。国家赔偿由国家侵权行为引起;而民事赔偿由民事侵权行为引起。(《民法通则》规定的公务侵权与国家公权力的行使有关,公务侵权的民事责任实际适用《国家赔偿法》的规定。)
  (2)赔偿主体不同。国家赔偿的主体是抽象的国家,具体的赔偿义务由国家赔偿法规定的赔偿义务机关履行。赔偿主体与赔偿义务人相互分离。而民事赔偿的主体通常是具体的民事违法行为人,赔偿主体与赔偿义务人相一致。
  (3)赔偿的归责原则不同。国家赔偿的归责原则是违法原则,而民事赔偿的归责原则体系由过错责任原则、无过错责任原则、公平责任原则构成。
  (4)赔偿程序不同。国家赔偿的程序较民事赔偿更为复杂,其区别在于:首先,在提起国家赔偿诉讼之前,除在行政诉讼中一并提起赔偿外,请求人应先向赔偿义务机关提出赔偿请求,即实行赔偿义务机关决定前置原则,不经该决定程序,法院不予受理,而在民事赔偿程序中,受害人可以直接向法院提起赔偿请求,无须经过前置程序。其次,证据规则不同。国家赔偿一般实行“初步证明”规则,即赔偿请求人首先要证明损害已经发生,并且该损害第由国家机关及其工作人员的违法行为所引起,继而,证明责任转移到被告,而在民事赔偿诉讼程序中则实行“谁主张、谁举证”的证据规则。
七、国家赔偿与国家补偿的区别
  国家补偿是国家机关工作人员在行使职权过程中,因其合法行为给公民、法人或者其他组织造成的损失,国家对其给予弥补的制度。国家补偿责任在国家赔偿责任之前就已经存在。其与国家赔偿的区别为:
  (1)两者发生的基础不同。国家赔偿由国家机关及其工作人员的违法行为引起,以违法为前提;国家补偿由国家的合法行为引起,不以违法为前提。
  (2)两者性质不同。国家补偿的根本属性在于国家对特定受害的公民法人或者其他组织损失的填补,旨在求得因公共利益而遭受特别损失的公民、法人或者其他组织提供补救,以体现其与普通公众间的利益平衡,并不意味着任何对国家的非难。这可以说是两者最主要的区别。
  (3)时间要求不同。国家赔偿责任的前提条件是损害的实际发生,即先有损害,后有赔偿;而国家补偿即可以在损害发生之前进行,也可以在损害发生之后进行。
  (4)两者承担责任的方式不同。国家赔偿责任以金钱赔偿为原则,以恢复原状,返还财产等方式为辅;国家补偿责任多为支付一定数额的金钱。
  (5)工作人员的责任不同。国家赔偿制度中有追偿制度。在国家赔偿了受害人的损失以后要向有故意或重大过失的作出违法行为的国家机关工作人员追偿,但是国家补偿制度中没有追偿制度。
八、存在的主要不足
(1)赔偿的范围过窄,赔偿的标准过低
以陕西麻旦旦案为例:该案的基本情况是:2001年1月8日,陕西省泾阳公安局蒋路派出所干警以涉嫌卖淫为由,将19岁的农家女麻旦旦传唤至派出所,审讯23个小时后,又以“嫖娼”为由对其做出行政拘留15天的行政处罚裁决。麻旦旦不服,向咸阳市公安局申请行政复议,市公安局竟两次要求其到医院作处女膜检查,但结果证明其仍为处女。后麻旦旦诉至法院要求国家赔偿,经过了一审、二审,法院最终判赔74.66元,而对麻旦旦要求的500万精神损害赔偿予以驳回。一个少女被以“嫖娼”的荒唐理由无辜限制人身自由达2天之久,还被迫以处女膜检查这一有损人格尊严的方式去证明自己的清白,到头来却只获得了区区74.66元的赔偿金!但是,法院这一判决却是依法作出的。因为根据《国家赔偿法》第26条的规定:侵犯公民人身自由的,每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。2000年我国职工每日平均工资为37.33元,麻旦旦被限制2天人身自由,所以只需赔偿其74.66元。因此,麻旦旦悲剧的根源在于《国家赔偿法》本身对精神损害赔偿的拒绝。从麻旦旦案来说,无论从哪个角度讲,70多元的赔偿金都根本不可能抚慰受害人心灵和精神上的巨大创伤。该案也表明,我国采取的抚慰性赔偿标准已不利于公民基本人权—人身权的有效保护。
  另外,在我国公有公共设施致人损害赔偿没有纳入国家赔偿范围,这不利于受害人受损利益的维护。
(2)赔偿程序设置不尽合理
  我国的国家赔偿采用的是违法归责原则,这意味着国家是否承担赔偿责任是以侵权机关的行为是否违法为衡量标准的。这里包含着一个很重要的问题就是由谁来确认侵权机关的行为是否“违法”,从程序正当的角度讲,任何人都不能成为自己案件的法官。但是,根据我国国家赔偿法的规定,“违法”是要由赔偿义务机关来确认的。而实践中,侵权机关一般即为赔偿义务机关,自己确认自己的行为违法,这显然违反了公正原则,是不利于受害人求偿的。正如中国政法大学法学院院长马怀德教授所说,将司法机关对自身违法行为的确认,作为申请国家赔偿的前置程序,这“无异于与虎谋皮”。这也是国家赔偿实现难的一个很重要的原因。
  虽然,国家赔偿法为受害人实现行政赔偿提供了两条途径,即受害人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。也就是说,受害人可以在提起行政诉讼的同时一并要求赔偿,但由于我国目前行政诉讼的受案范围过于狭窄,使得一些行政赔偿案件不能直接通过诉讼的方式解决,受害人仍需先向侵权机关要求赔偿。
  为了解决国家赔偿法所存在的不足,充分保障人权,本届全国人大常委会已着手对《国家赔偿法》进行修改,扩大赔偿范围、提高赔偿标准、完善赔偿程序是其修改的主要内容。目前,专家修改建议稿和法院方面的修改建议讨论稿都已提出。
  “一个公民受到国家机关违法行为的侵害,本身就是对社会正义和公平的侵害。对蒙受或者受到损害的人依法给予赔偿,不仅是对公民个人权利的恢复,更是对社会公平和正义的匡复。”国家赔偿制度的有无和国家赔偿标准的高低是衡量一个国家和地区文明发展程度的标志。虽然现在世界各国国家赔偿制度的赔偿范围与赔偿标准各不相同,但有一个共同的发展趋势,即国家赔偿的范围越来越广,国家赔偿的标准越来越高。我们期盼着,随着我国经济实力的不断增强,《国家赔偿法》将越来越完善,真正实现对公民权利的完全救济。
 
 
 
 
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