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我国国家赔偿制度完善研究

来 源:临沂律师刘新民上传   发布时间:2009/12/7   ( 阅 读 次 数:3076 )

 
我国国家赔偿制度完善研究
07-12-26

黄   威
  1994年5月12日颁布,1995年1月1日开始实施的《国家赔偿法》基本上确立了我国的国家赔偿制度,它是我国民主法制建设的重要成果,也是公民权利体系日益完善的标志,可是国家赔偿法的实际执行效果怎么样呢?由于历史和现实多种因素的影响,《国家赔偿法》既没有像颁布初期那样引起人们的广泛热情,也没有在具体执行及个案实践中得到人们的积极注意和广泛参与。有数据显示:该法自1995年1月1日实施到2004年底,人民检察院共受理国家赔偿案件7800多件,决定给予赔偿的有3400多件,总赔偿金额5180多万元,平均每年300多件,到每省每年只有10多件;人民法院受理15000多件,做出赔偿决定的有5400多件,平均每年500多件,平均每省每年不超过20件。可以想象,在一个13亿多人口的大国,国家赔偿案件平均到每省每年不足20件 ,实在是令人吃惊。 
环顾现实,赔偿案件之少,赔偿数额之低,获赔之困难,已经让不少人对这部法律失去了信心。公民、法人和其他组织在具体申请国家赔偿的过程中,赔偿义务机关往往不积极响应或拒而不赔或赔而不足或采取规避法定赔偿事项而选择私下“抹平”的方式,从而导致了近年来国家赔偿法越来越被“束之高阁”,而形成许多学者称之为“可望而不可即的摆设或花瓶”。可以说,很少有一部法律在颁布时受到这么多的瞩目,而在实施中收到的成效却不大。 
究其原因,一部分属于实施中的问题,但《国家赔偿法》本身确实也存在着不少缺陷。因此,我们针对我国国家赔偿法的规定以及制度设置上的缺陷,吸收《国家赔偿法》近13年历程中的经验教训,对其进行修改和完善,以期使《国家赔偿法》发挥其保障公民的人身权利和财产权利,促进国家机关及其工作人员依法行使职权,改进工作、推动廉政建设,加强社会主义民主和法制,维护社会安定的积极作用。 
一、国家赔偿的概念及特征 
从广义上讲,国家赔偿就是以国家为赔偿主体的侵权损害赔偿。换言之,凡以国库收入或国家财产所进行的赔偿都可以称为国家赔偿。 
国家赔偿法上的国家赔偿,即国家对国家机关及其工作人员不当行使国家权力,执行职务的行为造成的损害,依照国家赔偿法所进行的国家赔偿。此种国家赔偿,称为狭义的国家赔偿,也是国家赔偿法学所研究的国家赔偿。 
由于各国国家赔偿的归责原则、范围、程序等方面的不同,国家赔偿在不同的国家有不同的含义。有些国家的国家赔偿法仅对国家行政侵权赔偿责任做出规定,冤狱赔偿(即刑事赔偿)问题由特别法调整,因而这些国家的学者认为国家赔偿即指国家行政赔偿,如日本行政法学教授南博方就认为,所谓国家赔偿,是指国家或公共团体对因行政法上的违法行为造成的损害进行的赔偿。在另一些国家,如法国,国家的立法、行政与司法行为都可能发生国家赔偿问题,因此,在这些国家,国家赔偿是指国家依照法律或判例对国家公务活动所致损害所给予的赔偿。 
在我国,狭义的国家赔偿是指:国家依照国家赔偿法的规定,通过法定赔偿义务机关对国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成的损害所给以予的赔偿。 
第一,国家赔偿由国家机关及其工作人员违法行使职权的行为所引起。首先,国家赔偿因国家机关及其工作人员的行为所引起。在特殊情况下,非国家机关或其工作人员的行为也可以引起国家赔偿:一是法律、法规授权的情况下,受法律、法规授权的组织所为的行为;二是国家机关委托公民或组织所为的行为。其次,引起国家赔偿的行为必须是国家机关和其工作人员行使职权的行为。再次,国家机关和国家机关工作人员行使职权的行为具有违法性。 
第二,国家赔偿是由国家机关和国家机关工作人员违法行使职权造成的损害所引起。国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵害公民、法人、其他组织的合法权益,造成实际损害时,国家才会承担侵权损害赔偿责任。 
第三,国家赔偿是一项由国家承担赔偿责任,针对公民、法人、其他组织受到损害的合法权益进行补救的具体法律制度。按照《国家赔偿法》的规定,赔偿费用,列入各级财政预算,由国家支出。具体的赔偿事务是由法定赔偿义务机关来负责,但最终的责任主体是国家。 
以上三层含义揭示了国家赔偿的三个要素,我们把握这三个要素,就了解了我国国家赔偿的基本制度。 
二、我国现行国家赔偿法存在的问题 
(一)赔偿确认制度实践运行中存在的弊端 
我国的国家赔偿立法是在上世纪 90 年代初期,并于在1994 年通过,因此,在进行程序设计时存在那个特定历史阶段的痕迹是可以理解的。我国以前的国家赔偿制度虽然没有具体的立法,但存在国家机关赔偿的问题,原有的程序虽然是非规范化的,但是一般都要由赔偿义务机关先行处理,赔偿义务机关对自己的行为违法与否进行确认。因此,在设计国家赔偿制度时确立违法确认并先行处理的制度无疑是延续过去的作法。为使该制度保持一定的连续性,具有一定的现实意义,立法者设计确认程序的初衷在于考虑到案件的原承办单位对案情比较熟悉,便于确认,便于处理,也是出于发挥司法机关内部督机制的作用的考虑。同时让实施违法行政行为的行政机关主动承认错误,以维护行政机关的威信和形象,即给行政机关一个改过自新的机会。但是,确认制度存在的问题,以及在实践中表现出来的效果,是立法者所没有想到的。实践中的确认制度的严重扭曲变形,法条的严重曲解,成为国家赔偿遭人非议的一大毒瘤。这些批评主要集中在以下几个方面:1、确认程序必须前置,增加了请求人申请赔偿的难度与成本,存在程序上的极度不合理。现行《国家赔偿法》首先抛给赔偿申请人的就是一道难以逾越的确认关,并且确认程序是进行求偿的前置程序,没有经过确认则无法进行下面的任何程序。这在司法赔偿中体现得最为深刻,有的案件已经到了人民法院赔偿委员会进行赔偿了,发现没有进行确认,也要决定撤销原来的相关文书,重新到赔偿义务机关进行确认。2、把确认权交给赔偿义务机关自身,有悖于 “自己不能为自己案件的法官”这一自然正义原则。美国学者罗尔斯认为“完善的程序正义是一种最为理想的状态,通过公正的程序达到的结果是权利保护的最佳状态” 。确认制度存在的最主要问题就是自己确认自己违法。违法确认本是个司法裁决的问题,我们的现有法律却规定必须由赔偿义务机关自己进行确认,这无异于“与虎谋皮”!自己确认自己机关的事情违法,和我国过去对国家机关的职能定位不无关系,原来的观念认为国家机关是为人民服务的国家机关,一切应从人民的利益出发,其实没有考虑到国家机关也有自己利益的存在,也有相对独立的人格,其会出于部门的利益的考虑,维护自己所谓的“权益”。 
(二)赔偿原则过于单一 
我国《国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。由此可以看出我国所采用的是违法责任原则。但是现实生活中这一规定存有诸多弊端:第一,此处所指“违法”,实际上多是按照《行政诉讼法》第54 条 规定的。以违法标准来理解和适用赔偿原则,极大地缩小了“违法”本身应当具有的丰富含义;第二,违法这种标准不能包含引起损害和应当赔偿损害的全部情形;违法归责原则,事实上过于严格地限制了受害人获得赔偿的条件,也是受害人难以获得国家赔偿的主要原因之一。赔偿制度的本质在于对损失的负担或弥补,而不是对造成损失的行为或原因的评价。由于《国家赔偿法》把归责原则定位于对造成损失行为的评价上,使得一些无辜受到损失的个人得不到应有的弥补或赔偿,缩小了国家赔偿的范围,增加了受害人获得赔偿的难度。 
(三)国家给予赔偿的案件范围过窄 
1、刑事赔偿范围过窄。国家赔偿法规定了若干国家不承担赔偿责任的情形。从实践上看有些免责规定过于宽泛,需要适当限制。例如,“因公民自己故意作虚伪供述”而被羁押或者被判处刑罚的,国家不承担赔偿责任。但在实际中一些犯罪嫌疑人或者被告人“招供”是刑讯所逼,有关机关却拒不承认有刑讯逼供而援引上述规定以推掉赔偿责任。而且国家赔偿法对于人民法院在民事、行政诉讼过程中的违法行为,只限于违法采取妨害诉讼的强制措施、保全措施或者执行错误三种,“错判”一律不赔,其他违法也不赔。我们认为:对审判人员在审理案件中故意造成的错判,并导致当事人无法执行回转的那部分损失,国家应当承担赔偿责任。裁判行为以外的其他司法行为违法的,如法院错发传票致人损害的,也应当承担赔偿责任。 
2、没有规定抽象行政行为的违法赔偿责任。《国家赔偿法》之所以规定行政机关对因抽象行政行为所造成的损害不赔偿,理由有二:一是目前多数国家仅规定具体行政行为造成损害的赔偿问题;二是抽象行政行为往往是通过具体行政行为而造成损害的。深入考察,这两种理由不能成为排除抽象行政行为损害赔偿的充分条件。虽然抽象行政行为是通过具体行政行为而对公民造成损害,理论上,受害人可以向具体作出行政行为的机关要求赔偿,但是实践中有些抽象行政行为与具体行政行为难以明确区分,抽象行政行为侵权现象较为普遍,这是行政法治发展的必然趋势。我们认为,由执行抽象行政行为的具体行政行为造成行政相对人权益损害的,权益受损者虽可以依法提起行政诉讼,但是得到的救济也是间接通过确认具体行政行为侵权以后实现的,这增加了受害人得到救济的难度。 
3、公共设施损害的国家赔偿范围缺失。1996 年,重庆市的“虹桥”因严重质量问题突然整体垮塌, 造成40 人死亡, 14 人受伤, 直接经济损失620 余万元 。事后, 关于是应由綦江县政府还是应由建筑商对事故造成的损害承担赔偿责任这一问题一直争论不休。綦江县政府认为损害是由于建筑物垮塌所引起的,属于民事侵权行为法调整的范畴,应根据《民法通则》的有关规定来处理,由直接责任人即建筑商赔偿。而有学者认为, 按照国外的立法通例, 因公有公共设施的设置或管理欠缺致害的赔偿属于国家赔偿的范围,应由国家赔偿。该案最终以綦江县政府处于社会稳定的需要而由县财政出钱对死难者进行了补偿而告终。该案件引起争议的焦点是公共设施致害后, 应通过民事诉讼还是行政诉讼获得赔偿,应由民事主体还是行政主体承担责任。引起同样争议的案件还有很多,据统计,我国每年有近数万起类似案件发生, 在这些案件中, 能够得到有效解决的却不足1000 起。这其中有很多方面的原因,但最主要的是我国法律对公有公共设施管理一部分还没有明确的立法规定。尤其是《国家赔偿法》,在制定之初,立法机关因考虑到公有公共设施因设置、管理欠缺发生的赔偿问题不属于违法行使职权的问题,不纳入国家赔偿范围, 受害人可以依照民法通则的有关规定,向负责管理的企业、事业单位请求赔偿,造成了现实中这种矛盾的存在 。 
4、国家侵权精神损害赔偿的机制空缺。根据《国家赔偿法》第25条的规定,国家赔偿以支付赔偿金为主要形式,能返还财产或恢复原状的,予以返还财产或恢复原状。可见,此条并没有规定精神损害赔偿。该法第30 条规定:赔偿义务机关违法行使职权,若造成受害人名誉权、荣誉权损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。但赔偿义务机关承担消除影响、恢复名誉、赔礼道歉仅限于下列情形:第一,行政机关及其工作人员违法拘留或者违法采取限制人身自由的行政强制措施的,以及非法拘禁或者以其他方法剥夺公民人身自由的;第二,行使国家侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留,对没有犯罪事实的人错误逮捕的,以及依照审判监督程序再审改判无罪。原判刑罚已经执行的,公民因上述情形而使人身权受到损害,在要求国家赔偿时可以同时要求赔偿义务机关对自己名誉权、荣誉权受到的损害承担责任。仅仅依据《国家赔偿法》第30条的规定,我们难以得出国家赔偿法中规定了精神损害赔偿的结论。首先,第30条所规定的三种责任形式只针对公民人身权受到国家机关侵害的同时造成名誉权和荣誉权的侵害,范围狭窄;其次,该条所规定的消除影响、恢复名誉和赔礼道歉三种责任并无财产内容,也不具有经济补偿的性质,属于一种非财产性质的责任形式。 
(四)国家赔偿的计算标准过低,且没有专项赔偿经费 
《国家赔偿法》第27 条规定:“造成部分或者全部丧失劳动能力的,应当支付医疗费,以及残疾赔偿金,残疾赔偿金根据丧失劳动能力的程度确定,部分丧失劳动能力的最高额为国家上年度职工年平均工资的十倍,全部丧失劳动能力的为国家上年度职工年平均工资的二十倍。”如果职工的年平均工资是1000元,那么,十倍的可得10000元;二十倍的可得20000元。两万元人民币对一个全部丧失劳动能力受害人来说,是远远不够的。1995年1月国务院根据《国家赔偿法》的规定制定颁布的《国家赔偿费用管理办法》第7条规定:“国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付,支付后再向同级财政申请核拨。”从法律条文的规定来看,是符合实际执行的。但是,由于很多赔偿义务机关由于财政包干经费比较紧张,无力先行支付,或者是向财政申请核拨专项赔偿款项,财政部门找出很多的所谓理由不予核拨。到了最后,受害人赢了官司输了钱。 
三、我国国家赔偿制度完善 
如前所述,我国《国家赔偿法》已经存在着严重的缺陷,而这些缺陷又影响到《国家赔偿法》的贯彻和实施,影响了对公民权益进行及时有效的司法保护。修改和完善我国的《国家赔偿法》已是当务之急,大势所趋。为此,我们认为可以从以下几点来完善我国现行的《国家赔偿法》。 
(一)修改国家赔偿法总则部分 
按照我国立法的模式和习惯, 在总则中通常包括该法基本原则, 并将其作为总则中的重点内容和主要部分。而对于国家赔偿法这一既涉及国家赔偿的实体内容,又涉及国家赔偿的程序内容的一部重要和专门的法律,却缺少关于国家赔偿应遵循哪些基本原则内容的规定。这一缺陷必然导致国家赔偿法贯彻实施中的偏差, 因此在修改该法时应增加基本原则内容的规定。具体可规定:(1)保障公民、法人和其他组织在合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为侵害时得到国家赔偿的原则;(2)及时、方便赔偿请求人申请赔偿原则;(3)赔偿法定原则;(4)赔偿义务机关自觉履行赔偿义务原则等。 
(二)完善赔偿确认制度 
针对完善赔偿确认制度这一问题,徐静村教授的建议是把确认分为确认和视为确认,详细列举了不同赔偿类型和不同的视为确认的情形。杨小君教授的观点是废除确认制度,把司法领域的赔偿案件和行政领域一样,直接提起行政复议和行政诉讼,由法院进行确认并进行赔偿。最新的国家赔偿修改建议稿基本是在认可现有制度的前提下对确认进行的修修补补。行政赔偿基本保持现有的确认模式,对于司法赔偿,区分通过确认程序进行确认和视为确认两种情况,并且列举了视为确认的各种情形,并且主张改革现有的人民法院赔偿委员会制度,在县级以上人大中设立司法赔偿委员会作为司法赔偿案件的最终处理机构。在总结和思考以上观点的情形下,我们认为:把确认分为通过确认程序进行认定和特定情形下视为确认两种情况,对于视为确认的情形,赔偿义务机关在先行处理时,无需确认。取消自己确认自己违法必须前置的规定;确认违法和先行处理程序合二为一,统一称为“赔偿义务机关先行协议程序”,赔偿义务机关在先行处理程序中确认违法在只能是初步的形式审查,不对外发生法律效力,只对他自己的先行处理有效;请求人申请国家机关进行赔偿,先行协议程序是必须要经过的前置程序,但是对先行处理要进行严格期限控制。如果过了先行处理的规定期限,赔偿义务机关却不予受理、或者不予处理、或者处理后被害人有异议,可直接向复议机关或者法院一并提起确认和赔偿请求。在这里,先行处理程序是否已经完成,存在一个被害人举证难的问题。因此,如果申请人向法院起诉,行政机关主张没有先行处理或者先行处理尚未结束的时候,应由行政机关负担举证责任。 
(三)完善国家赔偿的归责原则 
我国国家赔偿法应借鉴其他先进法治国家的成功立法经验,以过错责任原则为主,以严格责任(或结果责任) 原则为辅。刑事司法赔偿则应采用结果责任原则,即只要最终作出无罪判决,因之而被羁押便应当赔偿。因为这一原则操作起来方便,易于判断。只要公民人身自由受到限制,这种限制又被依法免除,如撤销案件、不起诉、判决无罪,换言之,只要是终止刑事诉讼,法律上判定为无罪、国家不再追究公民责任,此前发生的限制、剥夺公民人身自由的行为,就一律予以赔偿,而不需要受害人证明司法机关的行为是否存在过错。结果责任原则强调受害人的权利救济,而不管执法机关在具体执法过程中是否有违法。结果责任的理论基础是贯彻公平理念,公平在刑事领域的表现就是法律向弱者倾斜。刑事赔偿和非刑事司法赔偿采取结果责任原则的原因主要有:第一,在法治社会里,只要是国家没有通过司法程序确定有罪的人,在法律上即是无罪的。存疑不起诉,撤诉以及生效的无罪判决等文书所产生的法律后果都只能说明某个人在法律上是无罪的,由此导致的后果都是赔偿。采用结果原则能够充分体现“法无明文规定不为罪”与“疑罪从无”的法律原则,对促进依法治国十分有利。第二,《国家赔偿法》制定时将违法原则作为司法赔偿的基本归责原则的一个很重要的原因是当时我国国家财力有限,而违法原则可以合理限制责任范围。现阶段,我国的政治、经济条件均发生了巨大变化,综合国力大大增强,因此,采用结果责任原则,切实扩大赔偿范围已有充分的物质基础。第三,采用结果责任原则,可使《国家赔偿法》具有更大的包容性,即可将国家补偿的有关内容纳入其中,避免重复立法所造成的人力、财力浪费。 
(四)进一步明确具体刑事赔偿范围 
刑事赔偿范围主要包括侵犯公民人身自由权、生命健康权以及财产权。在修改和完善国家赔偿法时,应对立法中不明确和实践中有争议的情形作出具体、明确的规定。例如,只要是司法机关依照法定程序不能确定犯罪嫌疑人或者被告人有罪, 而作出不批捕、撤销案件、不起诉( 包括存疑不起诉) 以及宣告无罪等决定的, 且不存在法定免责事由的, 就应当由国家承担赔偿责任。 
(五)将抽象行政行为纳入国家赔偿的范围  
排除抽象行政行为违法侵害赔偿责任有违宪法,政府责任一般指行政机关及其职能部门对其行为或活动所应负的责任,即行政主体应履行的行政法义务以及因违反行政法应承担的法律责任。显然,单单让行政机关对其具体行政行为负法律上的责任而不对抽象行政行为负法律责任,与我国宪法规定的有关政府责任原则的精神是不一致的。抽象行政行为违宪或违法对公民权利有着比具体行政行为违法更大的损害。抽象行政行为发生效力,是通过行政法规、规章和其他规范性文件的实施发生效力,具有普遍性、广泛性和强制性,它的违宪或违法不仅会造成对某特定人员权利的侵害,更会因其违宪或违法阻却广泛的权利的行使,给权利带来根源上、剥夺性的危害。 
(六)将国家机关及其工作人员怠于履行职责致害纳入国家赔偿范围 
怠于履行职责是指国家机关负有法定的作为义务而不作为。国家赔偿法并未明确国家机关及其工作人员怠于履行职责的行为是否应由国家承担赔偿责任。2001 年, 最高人民法院在一起行政赔偿案件的批复中肯定了行政机关不履行法定行政职责, 致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任。在司法赔偿领域,最高人民法院的司法解释只承认对查封、扣押的财物故意不履行监管职责, 发生灭失或者其他严重后果, 给确认申请人造成损害的,国家承担赔偿责任 。可以看到, 同样是怠于履行职责的行为,在行政领域国家承担赔偿责任, 而在司法领域,国家只是部分地承担赔偿责任。这种情况不仅不符合形式法治的要求,且与实质法治的精神也明显背道而驰。因此, 国家赔偿法应当增加规定,“国家机关及其工作人员怠于履行职责致使公民、法人和其他组织合法权益损害的,受害人有取得赔偿的权利”。 
(七)将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围 
从法律关系的角度分析, 公有公共设施的使用者、利用者与设置者、管理者之间是公有公共设施利用关系,属于一种行政法律关系, 而不是一种平等的民事合同关系。对于此,有关法律法规中都有相应的规定。行政主体履行着行政管理职责, 在其履行行政职责的过程中, 与使用者、利用者之间形成了一种行政法律关系,而不是民事法律关系。有的学者提出有的公有公共设施会向使用者、利用者收费,比如案例一中高速公路费用, 因而带有民事合同关系的性质。我们认为, 对于这类收费问题应该具体分析。一般来说,这种收费都不是营利性的, 而应当认为是一种“规费”, 目的是为了养护、修缮公有公共设施或对贷款修建的公有公共设施进行还贷,而收费的标准只是以设置、管理公有公共设施成本来界定的,不带有民法上的等价有偿的性质, 所以也不应适用民法通则中的规定来确定为违约赔偿责任。同时将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围有利于增强设置者和管理者的责任观念。 
(八)增加国家侵权精神损害赔偿制度 
国家侵权精神损害赔偿制度的确立,在我国尚属新鲜事物。理论上需要深入研究,实践中有待检验。既要反映精神损害赔偿的特点,也要符合国家赔偿的要求,需全方位、多角度地考虑各种情况,确保其具有规范性和易于操作性。 
(1)赔偿原则。确立国家侵权适用精神损害赔偿的原则即以抚慰为主、补偿为辅原则为基础同时结合法官酌定原则。精神损害很难像物质损害那样用数字来统计。法律上规定精神损害可以物质赔偿的目的在于这种方式有利于缓和或解除受害人精神上所遭受的痛苦,对受害人起到抚慰作用,这就决定了精神损害赔偿的本身并不是主要目的和方式,只是作为一种手段,并通过在经济上对受害人的补偿达到抚慰受害人的目的。如果以非财产性的救济方法足以弥补权利人的损失,则不宜采用财产补偿的方式。再者、由于精神损害所涉及的生理、心理及人格利益的损害并不像财产损害那样容易判断,精神损害赔偿与物质赔偿没有准确的内在比例关系,受害人的精神损失难于用金钱作出准确的交换计算。因此,在对精神损害的程度评价及确定精神损害赔偿数额时,存在一定的主观性,必须赋予法官自由酌量的权力。法官在审理案件时,可根据法律的一般规定,结合法官的实践经验,确定是否赔偿或者赔偿适当的金额。 
(2)国家侵权适用精神损害赔偿的范围。从理论上讲,权利主体的合法权益受到侵害而造成精神损害的,都属于赔偿的范围。但是,精神损害赔偿作为弥补被侵害人损失的一种方式,其作用并非万能。因此,我们并不赞成精神损害赔偿应当适用于所有侵权领域的观点,精神损害赔偿只应在物质损害赔偿不能够弥补当事人的损失,而且侵权确实给当事人造成了精神损害时,才应适用。借鉴我国民事赔偿中的精神损害赔偿及西方国家精神损害国家赔偿的发展道路,我们认为权利主体下列权利受到国家侵害应予以精神损害赔偿:①因人身权受到侵害所造成的精神损害。具体而言,下列人身权受到国家公法行为的侵害,可以提起精神损害赔偿:一是生命权、健康权;二是人身自由权、人格尊严权;三是名誉权、荣誉权。 
②因政治权利受到侵害所造成的精神损害。政治权利是宪法规定的公民的基本权利,我国《国家赔偿法》没有将政治权利与自由列入各自的保护范围,这不能不说是我国现行法律的一个重要不足。国家公法行为侵害公民政治权利的情况在现实生活中屡有发生,但受害人却得不到任何形式的赔偿,而尊重人权、保护公民的政治权利是任何一个民主国家、法治社会所必须做到的。因此,有必要通过将政治权利纳入精神损害赔偿范围的方式而对其予以保护。 
③因受教育权受到侵害所造成的精神损害。受教育权也是宪法规定的公民的基本权利,但我国现行的法律中除宪法外尚无明确的对受教育权予以保护的具体规定,《国家赔偿法》也没有将受教育权纳入其保护范围,这对于保护公民的受教育权不受侵犯是非常不利的。 
(九) 确定适当的损害赔偿标准 
立法上的行政损害赔偿标准的缺陷,是造成政府行政机关责任弱化的原因之一,必须确立适当的损害赔偿标准来弥补这一缺陷。 
第一,以补偿性原则代替过去的抚慰性原则。国家赔偿立法的初期,我国行政侵害赔偿采取抚慰性原则主要是基于两个原因:一方面是,由于我国的行政方面的立法起步晚,没有立法经验,至于国家赔偿方面的立法更是从来没有接触过,是一个全新的立法领域,在摸索国家赔偿立法的过程,为慎重起见,考虑到立法的有效性、权威性,国家承受力,以及社会发展的延续性等问题,国家赔偿包括行政侵害赔偿只能从最低级层次作起,采取了抚慰性原则。另一方面,采用抚慰性原则也是由立法时期的国家经济因素所决定的。而在《国家赔偿法》颁布实施将近13年的今天,社会实践已经为完善国家赔偿立法积累了许多宝贵的经验,最主要的是国家经济快速发展,国家经济与财力极大增强,为法治行政、权利保障与救济奠定了经济基础,权力的限制、权利的彰显是法治的必然,社会的发展要求包括行政侵害赔偿在内的国家赔偿制度以补偿性原则代替过去的抚慰性原则。 
第二,确立客观损失的赔偿规则,代替原来的“直接损失”赔偿的规定。首先,客观损失的赔偿意味着不仅包括直接损失的赔偿,还包括间接损失的赔偿即可得利益损失的赔偿,可得利益的损失应得到合理的补偿。并确立正确的侵犯生命健康权所引起的可得利益损失的国家赔偿标准,将由于生命健康权受侵害所产生的误工费用赔偿、残疾赔偿金、死亡赔偿金等可得利益的计算标准,由原来的“国家上年度职工日平均工资”改为受害人的实际损失。其次,客观损失的赔偿意味着,赔偿不仅仅局限在侵犯财产权行为发生时现有财产或既存利益的损失,应包括在侵权行为实施后发生的一些损失,如被非法强制拍卖所得款项与原物价值之间的差价。最后,客观损失的赔偿意味着,赔偿还应包括由于侵权而引起的受害人所作出的额外负担与支出。如受害人必然要支出的一些费用,如差旅费、律师费等。并明确规定:在行政机关及其工作人员违法吊销许可证和执照、责令停产停业的情形下,不仅赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支,对停产停业期间可得利润的损失也予以适当赔偿。 
(十)增加惩罚性赔偿的规定 
针对国家机关因故意或重大过失造成损害的,应实行一定程度的惩罚性赔偿。对国家机关及工作人员的故意或重大过失造成的侵权行为增设惩罚性赔偿,以与民事立法中现有的惩罚性赔偿规定相适应。引入惩罚性赔偿制度的意义在于:第一,安抚作用。能使受害人精神损害方面得到经济上的充分弥补,对受害人的心灵创伤起到一定的安抚作用,有利于社会的稳定。第二,惩戒和警示作用。使行政人员、司法人员在办案中更加谨慎,有助于遏制违法,警戒行政权、司法权的不当行使。第三,激励作用。设立惩罚性赔偿一个重要意义在于,激励受害人敢于运用法律武器来维护自己的合法权益,从而提高全民的法律意识,极大推进法治社会的进程。 
四、结束语 
随着社会经济的发展,当今世界各国的国家赔偿制度进入了全面深入发展的新时期,国家赔偿制度的建设得到越来越多的发展中国家的重视。是否确立了科学的赔偿制度已成为衡量一个国家民主与法治发展水平的重要标准。国家赔偿法的实施和完善,不仅标志着我国社会主义民主与法制建设进入了一个新的阶段,而且在推进依法治国的进程中,具有其他法律不可替代的特殊地位和重要作用。 
本文从我国国家赔偿范围、归责原则和赔偿数额和标准等多个角度入手,提出目前所存在的问题并进一步寻求解决的途径,以求使现行的国家赔偿法更加完善、更趋合理、更富可操作性。喜闻《国家赔偿法》的修改已经列入十届全国人大常委会立法规划,全国人大常委会正在着手调研,收集各方意见,包括我们在内的广大关心中国法制进程的人士热切地期望《国家赔偿法》能够早日得以修改完善,使之更加充分实现依法治国、保障公民、法人和其他组织合法权益的立法宗旨。
 
【注释】
本文是河南师范大学第四届大学生科研项目作品,尹长璐、毛德权亦对本文有很大贡献
 
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  ⒁ 马怀德《国家赔偿问题研究》法律出版社 2006 版.第122-123 页 
  ⒂ 姜明安《国家赔偿法的修改于完善》《行政法学研究》2004年第四期 
  ⒃ 杨小君《国家赔偿制度的问题与完善》大河法律网 2006年12月
 
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